新浪財經(jīng)訊 “2014中國(北京)國際能源峰會”于7月28-30日在京舉辦。國務院研究室綜合經(jīng)濟司司長范必在演講中表示，從全產(chǎn)業(yè)鏈角度推進能源市場化改革，就可以克服條塊分割的難題。
范必稱，我國能源體制很難說是計劃經(jīng)濟還是市場經(jīng)濟，各種制度交織在一起，使得改革難以找到切入點。因此，范必提出了“體制亞型”的概念。其判斷，能源體制是多重體制亞型的復合體，有計劃體制、市場體制，計劃體制中有直接計劃、間接計劃，有傳統(tǒng)的計劃方式，有新的計劃方式，雙重體制當中，有影子計劃，有壟斷計劃，有外生計劃，還有差別計劃。
因此，只有從全產(chǎn)業(yè)鏈角度推進能源市場化改革，才能克服條塊分割難題。其建議，第一，頂層設計全產(chǎn)業(yè)鏈改革，改革的目標，將能源領域不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈改革為完全市場產(chǎn)業(yè)鏈，以產(chǎn)業(yè)鏈為單位提出一攬子的改革方案。第二，國企改革與行業(yè)改革相結合。第三，改革政府的審批與監(jiān)管制度，只有在政府主動作為下才能解除各種管制措施，才能完成市場化改革的任務。
在演講中，范必還批評天然氣開采登記制度非常野蠻。“全世界大部分國家都是招標獲得，而中國是登記獲得，非常野蠻的制度，我們?nèi)ミ^安哥拉，甚至連越南都是用區(qū)塊招標制度引進國外公司開采，中國采用登記的制度，國外進口，也只有少數(shù)企業(yè)擁有進出口權”。
以下為演講實錄：
范必：尊敬的各位領導、各位專家、各位同事：很高興能夠參加今年的能源經(jīng)濟界的盛會。今天給我的題目是解讀一下能源市場化改革的路徑和難點，這是一個非常宏大的題目，恐怕到目前為止還沒有一個標準的答案，所以，也沒有辦法做解讀，只能談談我自己對能源市場化改革的思考。
在過去的一年當中，我們國家在幾次黨和政府的重要會議當中對能源問題作出了一些重大的戰(zhàn)略判斷，在十八屆三中全會中，明確了市場在資源配置中起決定性作用。今年4月份，國家能源委召開了本屆政府首次會議，李克強部署了下一階段能源工作。6月份，中央財經(jīng)領導小組召開會議，習近平總書記提出能源生產(chǎn)和消費革命的五點要求。
這一系列的重要會議都傳遞出了一個明確的信號，中國要加快能源的市場化改革步伐。如何推進改革成為這一年多來能源界討論最為熱烈的話題，我分五個方面跟大家分享一下我對這個問題的思考：
首先，研究能源的改革，要明確一個問題，就是為什么要改革？要回答這個問題，首先，要梳理一下能源領域存在的問題，能源領域都有什么問題呢？比如煤電矛盾、水電發(fā)展之爭、能源價格之爭、核電重啟之爭、特高壓之爭等等，這些問題如何產(chǎn)生和解決呢？歷來有兩種不同的看法，一種是用行政的辦法，通過政府這只看的見的手進行解決，比如煤電矛盾，煤電聯(lián)動，煤價調(diào)了以后電價也調(diào)，氣荒怎么辦？多產(chǎn)氣，多請某些公司組織進口，這是行政的辦法。再一種是改革的辦法，剛才談到的能源領域的這些問題都與供求關系與價格矛盾有關，所有這些問題都是一些現(xiàn)象，這些現(xiàn)象背后都是有體制原因的，如果用行政辦法來解決，它還是治標不治本，是一種權宜之計，根本辦法還是要通過市場化的改革進行解決，所以，我們說：“標本兼治，重在治本。”這也是今天討論能源市場化改革的路徑和難點的意義所在。
討論能源市場化改革，應該明確一個基本前提，這個前提就是說能源是商品，剛才，國寶主任談到過去不完全是商品，現(xiàn)在來講，是不是商品？之前，在能源界還是有些爭論的，有一種觀點認為能源是商品，是商品就應該由市場配置資源，也有的觀點認為能源是特殊市場，是市場調(diào)節(jié)失靈的領域，結論是政府配置資源，對能源是不是商品的不同判斷了決定了我們處理政府與市場關系時的不同做法。
十八大之前，醞釀機構改革期間，曾經(jīng)有的研究課題組請我去開會，主要論證的問題是能源是特殊商品，我一看壞了，我說怎么辦，讓我論證能源是特殊商品，從ABC開始講起，從資源的稀缺性講起，我們還是能講清楚能源就是普通商品的，不是特殊商品，是要由市場配置資源。需要把能源確定為市場失靈領域的聲音和力量并不弱。索性，黨中央、國務院三次重要會議上明確了能源的商品屬性，我認為能源界應當把思想統(tǒng)一到這個重大判斷上。
我們既然討論體制改革，從一種體制轉(zhuǎn)換到另一種體制，就要對當前中國的能源體制做一個基本判斷，能源到底是什么體制？能源是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期管制最為嚴格的領域，原來煤電運計劃做的最好，挖多少煤，有多少運力，發(fā)多少電，計劃做的非常平衡。現(xiàn)在來講，在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，能源領域并沒有完成這個任務，現(xiàn)在一個困難的地方在哪里呢？沒有辦法把能源領域概括為是計劃經(jīng)濟還是市場經(jīng)濟，是計劃經(jīng)濟？還是市場經(jīng)濟？所有能源行業(yè)沒有辦法概括，能源領域的行為有非典型特征，比如電力企業(yè)中，國有經(jīng)濟的比重比較高，這些企業(yè)股權結構往往是多種所有制，電力企業(yè)和電網(wǎng)之間是什么關系？買賣關系，不是計劃經(jīng)濟當中的調(diào)撥關系，電力的建設，要經(jīng)過招投標，這些都是符合市場經(jīng)濟企業(yè)特征的，能說電力企業(yè)是市場經(jīng)濟下面的企業(yè)嗎？很多地方不像，我們的電價是國家定的，發(fā)電小時數(shù)是有關部門分配的，在哪里建、建多少都是由政府審批的。作為任何一個企業(yè)的產(chǎn)品，它的產(chǎn)量、價格、生產(chǎn)什么都是由國家制定的，這個體制看上去像什么呢？像計劃經(jīng)濟，但是它的很多形式像市場經(jīng)濟，但是也有很多形式像計劃經(jīng)濟，一般來說，市場經(jīng)濟下的民營企業(yè)肯定把追求股東回報放第一位，融資成本高的時候就會壓縮投資規(guī)模，融資成本低的時候擴大投資規(guī)模，但是我們的國有電力企業(yè)，不是把股東回報放第一位，把擴大規(guī)模放第一位。這些行為有計劃經(jīng)濟的特征，也有市場經(jīng)濟的特征，當我們判斷能源體制的時候，已經(jīng)沒有辦法用計劃經(jīng)濟還是市場經(jīng)濟這種觀點對它進行分析。
怎么辦呢？既然我們要對現(xiàn)有體制進行改革，一定要對現(xiàn)有體制作出判斷，提出體制亞型，我6月份寫過一篇論文，講體制亞型問題，在計劃體制、市場體制和雙重體制下還存在一個亞型，有相同的一些特征，但是也有不同的地方，本質(zhì)上是一樣的。傳統(tǒng)上，對于經(jīng)濟體制的劃分，分計劃經(jīng)濟體制、市場經(jīng)濟體制和雙重體制，研究體制改革的時候經(jīng)常遇到這個概念，雙重體制是從計劃向市場過度的類型，過去可以這么看，現(xiàn)在不完全這樣了，因為雙重時間太長了，企業(yè)一只眼睛盯著政府，一只眼睛盯著市場，我們的體制既有計劃，又有市場，又有雙重體制，計劃體制有直接計劃和間接計劃，市場經(jīng)濟體制分完全競爭、壟斷、壟斷競爭、寡頭壟斷。能源領域的很多企業(yè)都處于雙重體制之下，什么叫雙重體制？一種是影子計劃，說它是計劃，不像，說它是市場，不像，是影子計劃，政府對國有企業(yè)進行干預和考核，這種干預和考核沒有下指令性計劃，也沒有下指導性計劃指標，但是這種考核又相當于一個計劃目標，企業(yè)之間的產(chǎn)品不是調(diào)撥的，也是按照市場研究進行交易，但是交易的目的是什么呢？不是股東權益的最大化，而是滿足上級確定的考核指標，比如電力企業(yè)，比如壟斷計劃，比如有些行業(yè)傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟實行指定性計劃管理，改革后轉(zhuǎn)制為企業(yè)了，但是運行機制并沒有真正改革，作為市場經(jīng)濟下的壟斷行業(yè)，發(fā)達國家也有壟斷行業(yè)，也有計劃經(jīng)濟體制下計劃管理的特征，但是并沒有對壟斷形成有效的監(jiān)管，比如電網(wǎng)企業(yè)改制了，但是沒有徹底。
最近又出了一種情況，外生計劃，什么是外生計劃？傳統(tǒng)計劃手段，不管指令性計劃也好，指導性計劃也好，都是對價格、產(chǎn)量、效益這些指標作出安排，但是，近些年來，除了經(jīng)濟指標以外，又增加了對環(huán)境、節(jié)能、減碳方面的指標要求，這些指標同指令性計劃指標一樣，都是層層分配下達的，對企業(yè)行為進行約束。這些指標的下達和傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟還有所不同，我們過去計劃經(jīng)濟做計劃的時候還要幾上幾下，咱們老領導們都做過這些計劃，幾上幾下，還有綜合平衡，現(xiàn)在下達外生計劃指標時不跟你商量了。原來的計劃都是經(jīng)濟指標，這個不是經(jīng)濟指標，我們稱之為外生計劃。差別政策，什么叫差別政策？對于產(chǎn)業(yè)中不同的企業(yè)、不同的產(chǎn)品實施不同的管理方式，而不是公平對待的管理方式，有的時候這種差別體現(xiàn)在所有制上，有的時候體現(xiàn)在政府所確定的產(chǎn)業(yè)方向和先進性問題上，在價格上，實行雙軌制。
我們得出一個判斷，能源體制是多重體制亞型的復合體，有計劃體制、市場體制，計劃體制中有直接計劃、間接計劃，有傳統(tǒng)的計劃方式，有新的計劃方式，雙重體制當中，有影子計劃，有壟斷計劃，有外生計劃，還有差別計劃?？吹竭@些以后，我們會想到什么問題呢？改革真復雜，為什么說能源體制改革充滿了復雜性呢？因為我連它目前的體制定型也沒有完全搞清楚，我說的是我的一種探索，大家可以評論和討論。
針對這種復雜的體制框架和體制類型，怎么推進能源市場化改革呢？我提出了一個分析框架，供大家參考，全產(chǎn)業(yè)鏈市場化改革分析框架，可以用在能源上，可以用在房地產(chǎn)上，可以用在金融上，多種生產(chǎn)要素都可以用全產(chǎn)業(yè)鏈市場化改革分析框架，現(xiàn)在的競爭已經(jīng)從單個企業(yè)的競爭擴展到產(chǎn)業(yè)鏈的競爭，如果只有一個裝備企業(yè)很牛，能在世界上拿到第一嗎？肯定不能，必須有相應的上下游配套產(chǎn)業(yè)，形成一個供應圈，這樣才能在世界上拿到第一，現(xiàn)在的競爭已經(jīng)不是單個企業(yè)的競爭，是鏈條之間的競爭。
過去，我們怎么改革呢？1992年確立社會主義市場經(jīng)濟體制以后，1992年之前實際上是增量改革，完全是摸著石頭過河，1992年以后，確立了市場經(jīng)濟體制，我們開始全面推行改革，全面推行改革過程中也有局限性，仍然按照條塊分割的方式進行改革，各個條條和塊塊之間自己提自己的改革方案，我稱之為點式改革，點和點之間不太容易協(xié)調(diào)，這些年來，在各種改革方案中，跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制的改革方案很難推，局部和全局的改革不容易協(xié)調(diào)。剛才，講到產(chǎn)業(yè)鏈問題，如果從產(chǎn)業(yè)鏈角度思考改革的話，就可以克服條塊分割，從產(chǎn)業(yè)鏈角度推進改革方案，這種改革稱之為鏈式改革。產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈也不一樣，有的產(chǎn)業(yè)鏈市場化程度很高，產(chǎn)業(yè)鏈當中有完全市場的產(chǎn)業(yè)，也有不完全市場的產(chǎn)業(yè)。
從原料開始一直到產(chǎn)品，中間要經(jīng)過N個環(huán)節(jié)，有的是計劃體制的，有的是市場體制的，有的是雙重體制的，到最終消費者的時候，是完全的市場競爭。結論，在這些環(huán)境當中，如果不對雙重體制和計劃體制進行市場化改革，對于上下游來講，也要相應的往計劃體制和雙重體制方向轉(zhuǎn)變，必須要改掉。作為改革來講，有多種路徑，從計劃經(jīng)濟亞型變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟亞型，市場經(jīng)濟亞型原本已經(jīng)有了，我們進一步完善，把雙重體制的亞型轉(zhuǎn)化為市場體制的亞型。
用兩個例子給大家分析一下全產(chǎn)業(yè)鏈改革的框架，天然氣產(chǎn)業(yè)鏈，全球天然氣市場供大于求，價格迅速下跌，中國天然氣價格繼續(xù)上漲，供不應求，為什么出現(xiàn)這種情況？我們天然氣的發(fā)展選擇了上下游一體化經(jīng)營體制，這個體制的形成是有它的歷史背景的，歷史上，也有它的積極作用，但是，到目前為止，仍然利用這種體制，成為了供求矛盾加劇和價格持續(xù)上升的主要原因。在氣源、運輸、銷售環(huán)節(jié)，在氣源當中，國內(nèi)開采的區(qū)塊怎么獲得的呢？全世界大部分國家都是招標獲得，而中國是登記獲得，非常野蠻的制度，我們?nèi)ミ^安哥拉，甚至連越南都是用區(qū)塊招標制度引進國外公司開采，中國采用登記的制度，國外進口，也只有少數(shù)企業(yè)擁有進出口權。在運輸領域當中，管網(wǎng)屬于壟斷地位。在銷售當中，可以賣給企業(yè)用戶，可以使用，賣到城市用戶的時候，城市管網(wǎng)也是壟斷的，運輸是壟斷的，氣源也是壟斷的，總打出天然氣一直到送到我們家爐子里和企業(yè)爐子里的時候經(jīng)過N多帶計劃經(jīng)濟色彩的部門。如果要改革，所有環(huán)節(jié)都要進行市場化改革，比如區(qū)塊方面，也要招標，進口環(huán)節(jié)，應該完全放開。
煤運電產(chǎn)業(yè)鏈，煤電矛盾經(jīng)三個主要環(huán)節(jié)：電煤、運輸、電力，國內(nèi)市場最近進行了并軌，之前是雙軌制，運輸這塊，公路、水運都是市場化的，鐵路屬于壟斷，電力方面屬于壟斷，發(fā)電方式放開，但是輸配電還沒有完全實現(xiàn)市場化。煤電運產(chǎn)業(yè)鏈，對每個體制的分型都可以進行分類，最后轉(zhuǎn)化為電煤完全競爭的，運力也是完全競爭的，電力怎么辦？發(fā)電和用電都可以直接交易，最后留下電網(wǎng)，電網(wǎng)還是壟斷的，但是要形成政府的監(jiān)管，產(chǎn)業(yè)鏈中每一個環(huán)節(jié)都要進行市場化改革。
在分析框架下，我們需要討論下一步改革應該采取什么樣的思路，我的建議是在問題導向下進行全產(chǎn)業(yè)鏈市場化改革，利用全產(chǎn)業(yè)鏈市場改革的分析框架可以十分方便的提出跨部門、跨地區(qū)、跨行業(yè)和跨所有制一攬子改革方案。對于下一步的改革，我建議在三方面進行努力：第一，頂層設計全產(chǎn)業(yè)鏈改革，改革的目標，將能源領域不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈改革為完全市場產(chǎn)業(yè)鏈，以產(chǎn)業(yè)鏈為單位提出一攬子的改革方案，比如解決煤電矛盾，我們不是靠煤電聯(lián)動，而是通過電煤并軌、鐵路運力、電力體制改革來解決。解決氣荒和石油供求矛盾問題，不是在交易環(huán)節(jié)解決，我們要從區(qū)塊出讓開始、勘探開發(fā)、管網(wǎng)獨立、進出口權、流通體制、城市燃氣方面進行改革，需要進行頂層設計，比如能源主管部門，可以提出一些頂層設計方案。
第二，國企改革與行業(yè)改革相結合，有的一個行業(yè)就幾家國有企業(yè)，比如電網(wǎng)企業(yè)，油氣、核電，一個行業(yè)就那么幾家國有企業(yè)，如果國企主管部門搞國有企業(yè)改革，行業(yè)的主管部門負責行業(yè)改革，企業(yè)自己也出臺改革措施，這樣的改革是什么呢？還是過去的點式的改革，不是面式的改革，不是統(tǒng)籌全局的改革，應當把國企改革和行業(yè)改革統(tǒng)籌起來考慮。
第三，改革政府的審批與監(jiān)管制度，只有在政府主動作為下才能解除各種管制措施，才能完成市場化改革的任務。下一步應當下放大部分審批權限，放開競爭性業(yè)務，同時明確政府監(jiān)管什么。
結束語，一個偉大的民族，不一定贏再出發(fā)的起點，但一定要贏在變革的拐點。應該抓住機遇，有所作為，這是能源工作者的重要使命。
謝謝大家！
