天然氣定價機(jī)制改革的背景

2013年之前，石油等替代能源產(chǎn)品價格一直處于高位，而天然氣價格受各種因素影響調(diào)價一直滯后，天然氣價格相對其它替代能源產(chǎn)品價格明顯偏低。天然氣是一種優(yōu)質(zhì)高效的能源產(chǎn)品，當(dāng)其價格因管制造成相對其它能源產(chǎn)品具有明顯的競爭力時，必然會出現(xiàn)需求的高速增長以及由此出現(xiàn)的供求緊張問題。為解決當(dāng)時國內(nèi)天然氣價格偏低造成的供求緊張等問題，2013年7月，國家實施了天然氣價格調(diào)整方案。由于當(dāng)時天然氣價格明顯低于可替代能源價格的水平，為減少調(diào)價對下游行業(yè)的影響，給下游行業(yè)一定的過渡期，于是采取了穩(wěn)步推進(jìn)天然氣價格調(diào)整的方案，區(qū)分存量氣（即2012年的實際用氣量）和增量氣（2013年之后的新增用氣量），增量氣門站價格一步調(diào)整到與可替代能源價格保持合理比價的水平，存量氣價格分3年實施，計劃2015年調(diào)整到位。按既定目標(biāo)，2013年、2014年國家連續(xù)兩次較大幅度調(diào)整非居民用存量天然氣門站價格。2014年下半年以來，國際油價持續(xù)大幅下降，燃料油和液化石油氣等可替代能源價格也相應(yīng)回落，存量氣與增量氣價差大幅縮小，這為實現(xiàn)價格并軌創(chuàng)造了難得的有利時機(jī)。按照現(xiàn)行天然氣價格形成機(jī)制，這次增量氣最高門站價格每立方米降低0.44元，存量氣最高門站價格每立方米提高0.04元，實現(xiàn)了價格并軌、理順非居民用氣價格“三步走”的目標(biāo)。

2013年以來，價格主管部門開始嚴(yán)格按照與可替代能源價格掛鉤的辦法調(diào)整天然氣價格水平。一般來講，有兩種機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)天然氣的價格客觀地反映其市場供求和資源稀缺的程度：市場競爭的方法和等效替代的方法。在發(fā)育成熟的市場中，通過供應(yīng)商之間競爭的辦法來實現(xiàn)天然氣的價格反映其市場供求和資源稀缺程度；在發(fā)育不成熟的市場中，通過參照替代能源的價格來確定天然氣價格，也可以實現(xiàn)天然氣的價格客觀地反映其市場供求和資源稀缺的程度。由于我國天然氣市場尚處于發(fā)展過程中，天然氣行業(yè)的改革還需要進(jìn)一步深入，在此背景下，目前我國天然氣價格的制定以等效替代的方法為主。為不斷推進(jìn)天然氣價格的市場化改革，國家在海上天然氣價格實行市場定價的基礎(chǔ)上，近年來還陸續(xù)放開了頁巖氣、煤層氣、煤制氣出廠價格和液化天然氣（LNG）氣源價格，即在一定范圍內(nèi)實行市場競爭的方法。價格放開后，對調(diào)動企業(yè)生產(chǎn)和進(jìn)口積極性，釋放非常規(guī)天然氣產(chǎn)能，吸引民間資本進(jìn)入天然氣領(lǐng)域，發(fā)揮了積極作用。此次先行試點放開直供用戶門站價格，是推進(jìn)天然氣價格市場化改革的又一次有益嘗試，放開直供用戶門站價格后，市場化定價的氣量比重將占到全部氣量的40%左右。從我國天然氣市場發(fā)展階段看，目前實行的定價機(jī)制是比較符合我國國情和天然氣市場發(fā)展一般規(guī)律的。隨著未來天然氣市場的進(jìn)一步發(fā)展、天然氣行業(yè)改革的深入和監(jiān)管體制的完善，可進(jìn)一步擴(kuò)大市場競爭定價的范圍，最終實現(xiàn)競爭性環(huán)節(jié)由市場競爭的定價方法。

天然氣定價機(jī)制改革的目標(biāo)和路徑

改革和競爭是世界天然氣行業(yè)發(fā)展的趨勢，許多國家為提高效率和保護(hù)消費者的利益，都經(jīng)歷了或正在放松對天然氣行業(yè)的管制，在可以競爭的環(huán)節(jié)盡可能引入競爭。我國也已明確“天然氣價格形成機(jī)制改革的最終目標(biāo)是放開天然氣出廠價格，由市場競爭形成；政府只對具有自然壟斷性質(zhì)的天然氣管道運輸價格進(jìn)行管理”。這一改革目標(biāo)得到了社會各界的普遍認(rèn)同，與國際上天然氣定價機(jī)制改革的方向一致，也符合我國壟斷性行業(yè)改革和資源性產(chǎn)品價格改革的方向，未來將繼續(xù)堅持這一目標(biāo)推進(jìn)天然氣價格改革。

由于天然氣市場發(fā)展在不同階段存在很大差異，定價機(jī)制既要與天然氣市場發(fā)展的方向一致，又要充分考慮各階段的特點，與改革的進(jìn)程和各階段的特點相適應(yīng)，即天然氣定價機(jī)制的改革應(yīng)是一個漸進(jìn)和逐步完善的過程。從發(fā)達(dá)國家天然氣價格改革的歷程看，大體遵循先放開非居民用戶價格、再放開居民用戶價格；先放開用氣量大的用戶價格，再按用氣量的大小逐步放開全部用戶價格的改革路徑。這樣的改革路徑既能夠?qū)嵸|(zhì)性推進(jìn)價格改革，又比較穩(wěn)妥，便于各界接受，值得我國借鑒。

進(jìn)一步推進(jìn)天然氣定價機(jī)制改革的重點

此次實施存量氣與增量氣價格并軌后，非居民用氣價格基本理順，同時放開直供用戶價格，在天然氣價格的市場化改革方面邁出重要一步。雖然此次天然氣價格改革取得重要進(jìn)展，但必須看到，天然氣價格改革的最終目標(biāo)尚未完成。按照“完全放開氣源價格，政府只監(jiān)管具有自然壟斷性質(zhì)的管道運輸價格和配氣價格”的天然氣價格改革的最終目標(biāo)，仍需在進(jìn)一步推進(jìn)非居民用氣價格改革等方面取得新進(jìn)展。一是繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)非居民用氣價格改革。從國際經(jīng)驗看，英國、法國、日本等國家的天然氣價格改革都是采取漸進(jìn)的方式逐步放開，并基本采取了按照用氣量大小逐步放開的方式。下一步改革可以在總結(jié)放開直供用戶用氣門站價格的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，進(jìn)一步放開用氣量較大的用戶價格，最終實現(xiàn)全面放開非居民用氣價格。二是完善管道運輸價格形成機(jī)制，合理制定管道運輸價格，同時加強(qiáng)配氣價格監(jiān)管，促進(jìn)天然氣行業(yè)健康發(fā)展。三是進(jìn)一步推進(jìn)居民用氣價格改革。從國際經(jīng)驗看，居民用氣由于成本高，絕大多數(shù)國家居民用氣價格高于非居民用氣價格，目前我國居民用氣價格則明顯低于非居民用氣價格。短期內(nèi)可通過加快建立居民用氣階梯價格制度，同時在做好低收入群體生活保障的前提下，逐步理順居民用氣價格。從長遠(yuǎn)發(fā)展看，需要建立居民用氣價格隨氣源價格變動進(jìn)行正常調(diào)整的機(jī)制。

推進(jìn)天然氣定價機(jī)制改革需要的配套政策

保證天然氣價格改革要取得好的效果，不僅要完善定價機(jī)制，還需要完善相關(guān)改革和配套政策。

一是要加快推進(jìn)天然氣行業(yè)改革，逐步建立競爭性的天然氣市場。放開天然氣出廠價格的前提是建立競爭性的天然氣市場，這必須要進(jìn)行天然氣行業(yè)的改革。天然氣市場的競爭主要體現(xiàn)在上游供氣環(huán)節(jié)和下游銷售環(huán)節(jié)。目前我國具備天然氣勘探開發(fā)領(lǐng)域資質(zhì)的只有中石油等少數(shù)幾家企業(yè)，在上游總體還不具備建立競爭性市場的條件。在下游銷售環(huán)節(jié)由于配氣和銷售一體化，也不具備實現(xiàn)市場競爭的條件。基于此，需要及早明確如何建立競爭性的天然氣市場，并給出具體的路線圖和時間表，向市場參與者傳遞準(zhǔn)確信息，推進(jìn)競爭性市場的建設(shè)。同時，加快LNG接收站和管道的“第三方準(zhǔn)入”管理，推動形成競爭型的市場結(jié)構(gòu)。

二是加強(qiáng)長輸管道和城市管道的政府監(jiān)管，逐步實現(xiàn)長輸管道和城市管道的獨立運營，實施“第三方準(zhǔn)入”。建立競爭性的天然氣市場，需要具有自然壟斷性的長輸管道和城市管道獨立運營，由國家按照資產(chǎn)回報率等指標(biāo)核定價格。建議借鑒國際經(jīng)驗，建立獨立的長輸管網(wǎng)合資公司，城市燃?xì)夤疽惨砰_輸配氣管網(wǎng)，并實行“第三方準(zhǔn)入”，科學(xué)確定管輸費率。

三是加強(qiáng)監(jiān)管體系建設(shè)。建立競爭性的天然氣市場，加強(qiáng)對自然壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管，客觀要求建立與天然氣行業(yè)發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)的現(xiàn)代監(jiān)管體系。目前我國的監(jiān)管體系遠(yuǎn)不能適應(yīng)天然氣市場的發(fā)展要求，需要盡快著手研究確定監(jiān)管體系建設(shè)方案。

四是建立天然氣交易中心，逐步形成市場交易的基準(zhǔn)價格。目前，在上海市和廣東省等進(jìn)口氣源多元化、大用戶眾多的消費地，以及像川渝等天然氣資源豐富的產(chǎn)區(qū)，已初步具備建立天然氣交易中心的條件。建議在具備條件的地區(qū)，率先建立天然氣交易中心，先行開展現(xiàn)貨交易，時機(jī)成熟后再開展期貨交易，并使交易中心形成的價格逐漸成為市場定價的基準(zhǔn)價格。