陜西、寧夏、青海三省份油氣資源豐富、管網(wǎng)設(shè)施發(fā)達(dá)，是國(guó)家西氣東輸、北氣南送等多條重要戰(zhàn)略性氣源通道的樞紐。其轄區(qū)內(nèi)有中國(guó)石油長(zhǎng)慶油田、青海油田，中國(guó)石化大牛地氣田，陜西延長(zhǎng)石油集團(tuán)，中國(guó)石油西部管道公司，中國(guó)石油北方管道公司，陜西燃?xì)饧瘓F(tuán)等多家大型油氣生產(chǎn)管輸企業(yè)。
前不久，西北能源監(jiān)管局開展陜西、寧夏、青海三省份石油天然氣規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估監(jiān)管并發(fā)布報(bào)告，總結(jié)規(guī)劃執(zhí)行情況、存在的問(wèn)題，并提出建議。
部分指標(biāo)實(shí)施情況不理想
報(bào)告稱，三省份油氣規(guī)劃部分指標(biāo)與規(guī)劃目標(biāo)存在較大差距。
陜西2017年7月印發(fā)油氣“十三五”發(fā)展規(guī)劃，是三省份唯一的油氣專項(xiàng)規(guī)劃。目前，該省中期規(guī)劃目標(biāo)整體完成情況較好。其中，新增探明石油儲(chǔ)量、原油產(chǎn)量(含長(zhǎng)慶省外產(chǎn)量)、天然氣一次消費(fèi)比例、城鎮(zhèn)人口氣化率等目標(biāo)均完成;新增天然氣探明儲(chǔ)量、原油加工能力、天然氣消費(fèi)量等目標(biāo)接近完成;天然氣產(chǎn)量(含長(zhǎng)慶省外產(chǎn)量)和在陜天然氣產(chǎn)量、在陜?cè)彤a(chǎn)量與規(guī)劃目標(biāo)有較大的差距。
寧夏結(jié)合其發(fā)展實(shí)際，制定了能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃。目前，該區(qū)寧夏石油消費(fèi)量和天然氣消費(fèi)量?jī)蓚€(gè)指標(biāo)年均增長(zhǎng)率超額完成規(guī)劃目標(biāo);石油生產(chǎn)總量目標(biāo)與規(guī)劃差距較大。
青海將國(guó)家規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容納入省級(jí)能源發(fā)展規(guī)劃。目前，當(dāng)?shù)刂衅谝?guī)劃完成情況較目標(biāo)也有差距。其中，探明石油儲(chǔ)量年均增長(zhǎng)率雖未達(dá)到省規(guī)劃目標(biāo)，但超過(guò)國(guó)家規(guī)劃目標(biāo);探明天然氣儲(chǔ)量年均增長(zhǎng)率未達(dá)到省規(guī)劃目標(biāo)和國(guó)家目標(biāo);原油產(chǎn)量年均增長(zhǎng)率未達(dá)到省規(guī)劃目標(biāo)，超過(guò)國(guó)家目標(biāo);天然氣產(chǎn)量年均增長(zhǎng)率未達(dá)到省規(guī)劃目標(biāo)和國(guó)家目標(biāo);石油消天然氣消費(fèi)比重較好完成目標(biāo)，特別是天然氣氣化率提前兩年完成。
部分規(guī)劃內(nèi)容不符合實(shí)際
報(bào)告認(rèn)為，三省份油氣規(guī)劃的部分內(nèi)容，存在不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的問(wèn)題。
規(guī)劃約束力不強(qiáng)。省級(jí)規(guī)劃由各省能源行業(yè)主管部門制定，但油氣生產(chǎn)企業(yè)主要是央企，省級(jí)能源主管部門缺乏有效手段約束央企完成目標(biāo)。
部分省份個(gè)別規(guī)劃目標(biāo)過(guò)于超前或保守。如陜西規(guī)劃在2020年建成大型地下儲(chǔ)氣庫(kù)，接近全國(guó)規(guī)劃總增量，但實(shí)際未開展相關(guān)工作，且基本無(wú)法實(shí)現(xiàn);青海規(guī)劃提出，2020年“石油和天然氣消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的比重”達(dá)17%，這一約束性指標(biāo)低于2015年實(shí)際比重18%，不符合我國(guó)有關(guān)大幅提升天然氣消費(fèi)比重的戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)，也不符合該省實(shí)際。
儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)內(nèi)容有待增補(bǔ)。國(guó)家天然氣規(guī)劃中大部分目標(biāo)為預(yù)期性，僅地下儲(chǔ)氣庫(kù)工作氣量為約束性目標(biāo)。隨著加快天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系建設(shè)相關(guān)政策出臺(tái)，部分省份未及時(shí)對(duì)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)提出更加具體明確的指標(biāo)、目標(biāo)及任務(wù)。
部分規(guī)劃內(nèi)容落地不理想
報(bào)告同時(shí)表示，三省份油氣規(guī)劃的落地情況不理想。
天然氣產(chǎn)量增幅未達(dá)預(yù)期。“十三五”期間，陜西、青海規(guī)劃天然氣產(chǎn)量增速分別為3.41%和10.39%，目前實(shí)際增速僅為1.54%和2.43%，遠(yuǎn)未達(dá)到目標(biāo)預(yù)期，一定程度影響供氣安全。
儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施嚴(yán)重不足。除陜西外，寧夏、青?；緵]有儲(chǔ)氣設(shè)施。“十三五”期間，陜西已建成的儲(chǔ)氣設(shè)施年均增長(zhǎng)率178.5%，但仍遠(yuǎn)未達(dá)到上中下游儲(chǔ)氣設(shè)施占年銷售量合計(jì)16%的國(guó)家要求。冬季保供期，三省份都出現(xiàn)不同程度的供應(yīng)緊張。
管道互聯(lián)互通有待加強(qiáng)。隨著天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系建設(shè)工作的開展，國(guó)家級(jí)管網(wǎng)互聯(lián)互通加強(qiáng)，但國(guó)家管網(wǎng)、省級(jí)管網(wǎng)和氣源企業(yè)所屬管網(wǎng)之間的互聯(lián)互通仍不充分。
面臨技術(shù)機(jī)制等多重制約
報(bào)告顯示，三省份油氣規(guī)劃落實(shí)不到位，是因?yàn)槊媾R各種瓶頸。
勘探開發(fā)難度和風(fēng)險(xiǎn)大。近年來(lái)三省份油氣勘探目標(biāo)已逐步從常規(guī)油氣藏走向非常規(guī)領(lǐng)域，尤其是對(duì)致密油氣資源的探勘開發(fā)，使得部分區(qū)塊油氣資源探明率提升較慢。
地質(zhì)理論認(rèn)識(shí)尚需深化。陸相頁(yè)巖氣成藏及富集理論研究和勘探開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)還須深化，地質(zhì)評(píng)價(jià)技術(shù)有待進(jìn)一步量化。陜西油氣規(guī)劃提出，到2020年新建20億立方米非常規(guī)天然氣產(chǎn)能，產(chǎn)量達(dá)15億立方米，但目前產(chǎn)能建設(shè)滯后。
新的安全環(huán)保法規(guī)對(duì)油氣勘探開發(fā)提出更嚴(yán)格要求，延緩了部分項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度。如油氣鉆井泥漿不落地的規(guī)定，導(dǎo)致陜西榆林年初在定邊、靖邊、橫山部署的探井、開發(fā)井無(wú)法實(shí)施。
油氣區(qū)塊重疊問(wèn)題日益突出。鄂爾多斯盆地蘊(yùn)藏石油、天然氣、煤炭、煤層氣、巖鹽、鈾礦等多種礦產(chǎn)資源，存在礦產(chǎn)資源區(qū)塊重疊問(wèn)題，影響了勘探開發(fā)部署方案的制定。
天然氣價(jià)格市場(chǎng)化機(jī)制未充分形成。近年，我國(guó)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革取得長(zhǎng)足進(jìn)展，但市場(chǎng)化程度仍有待提升，天然氣價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制不暢、儲(chǔ)氣調(diào)峰價(jià)格未明確，讓相關(guān)企業(yè)缺乏建設(shè)儲(chǔ)氣庫(kù)的積極性。
項(xiàng)目手續(xù)辦理周期長(zhǎng)。三省份在落實(shí)“十三五”油氣規(guī)劃過(guò)程中，普遍存在施工手續(xù)辦理周期較長(zhǎng)的問(wèn)題，各種立項(xiàng)前期手續(xù)涉及審核部門和層級(jí)較多，辦理周期長(zhǎng)、協(xié)調(diào)難度大。
建議因時(shí)因地調(diào)整規(guī)劃
報(bào)告還針對(duì)三省份油氣規(guī)劃的落實(shí)，提出了相關(guān)建議。
建議完善油氣發(fā)展規(guī)劃基礎(chǔ)工作。建議三省份抓住當(dāng)前“十三五”中期規(guī)劃補(bǔ)充及調(diào)整的有利時(shí)機(jī)，完善已發(fā)布的能源規(guī)劃及油氣專項(xiàng)規(guī)劃，修訂或調(diào)整規(guī)劃中的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)及目標(biāo)任務(wù)。
建議加強(qiáng)國(guó)家規(guī)劃與地方規(guī)劃的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。一方面，建議國(guó)家在制定、修訂規(guī)劃時(shí)能結(jié)合各省份實(shí)際情況，進(jìn)行具體的量化指導(dǎo)或量化范圍指導(dǎo);另一方面，各省份要考量本省份指標(biāo)目標(biāo)在國(guó)家規(guī)劃目標(biāo)中的占比變化趨勢(shì)，在制定具體產(chǎn)量、消費(fèi)量目標(biāo)時(shí)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與地方規(guī)劃的統(tǒng)一。
建議出臺(tái)支持低品位油氣勘探開發(fā)的優(yōu)惠政策。隨著我國(guó)油氣資源品位劣質(zhì)化加速，儲(chǔ)層物性不斷降低，未來(lái)勘探開發(fā)難度和風(fēng)險(xiǎn)加大。建議國(guó)家就低品位、低滲透油氣田勘探開發(fā)給予資源稅、消費(fèi)稅方面的優(yōu)惠。
建議制定探礦權(quán)重疊區(qū)域管理辦法。建議國(guó)家能源局加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通，以鄂爾多斯盆地區(qū)塊管理改革為例，通過(guò)制定盆地各類礦產(chǎn)資源勘查開采的統(tǒng)一規(guī)劃，帶動(dòng)礦產(chǎn)資源勘查開采區(qū)塊管理制度的根本性變革。
建議推進(jìn)管網(wǎng)設(shè)施互聯(lián)互通。建議國(guó)家盡早組建運(yùn)營(yíng)國(guó)家油氣管網(wǎng)公司，實(shí)現(xiàn)天然氣管網(wǎng)第三方公平準(zhǔn)入，加快推進(jìn)省屬天然氣管網(wǎng)互通互聯(lián)，以及跨省份域之間天然氣管道聯(lián)絡(luò)線建設(shè)，多方引進(jìn)天然氣氣源，增強(qiáng)天然氣供應(yīng)保障能力。
建議完善配套政策體系，促進(jìn)天然氣儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)。建議價(jià)格主管部門進(jìn)一步理順完善天然氣價(jià)格體系，建立儲(chǔ)氣調(diào)峰價(jià)格機(jī)制，采取峰谷差價(jià)、可中斷氣價(jià)、天然氣直供、財(cái)政補(bǔ)貼等措施，解決儲(chǔ)氣調(diào)峰氣價(jià)倒掛等問(wèn)題。
建議推進(jìn)油氣礦權(quán)區(qū)塊流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。目前，中石油已率先開展企業(yè)內(nèi)部礦權(quán)流轉(zhuǎn)工作，并取得較好成效。建議國(guó)家在“十三五”中后期全面開展不同企業(yè)之間的油氣區(qū)塊流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，研究不同所有制企業(yè)之間油氣區(qū)塊流轉(zhuǎn)的可行性和具體操作辦法。