編者按：近日，為探索建立備案審查案例指導制度，總結(jié)地方立法中具有共性的典型問題，加強備案審查工作指導，規(guī)范地方立法行為，全國人大法工委發(fā)布三起典型案例，其中案例三涉及燃氣領(lǐng)域。
由于我國當前各地發(fā)展情況不均衡的現(xiàn)狀，《中華人民共和國立法法》授予了各地方政府依據(jù)上位法制定符合地方發(fā)展情況的規(guī)范性文件的權(quán)利，同時，建立了備案審查制度適時對地方立法進行審查，以確保地方立法符合依法立法、科學立法的原則。
在案例三中，某市政府為加強地方城鎮(zhèn)燃氣安全管理，制定了《某市人民政府關(guān)于進一步加強全市管道燃氣安全經(jīng)營管理的意見》（以下簡稱《意見》），然而其內(nèi)容存在著侵害公民合法權(quán)益以及違反上位法的問題。
“法無禁止即自由”，地方立法過程中應當尊重上位法所給予公民的權(quán)利范圍，具體而言，下位法不得擴大和加重公民依據(jù)上位法所應當承擔法律義務，以及限制公民依據(jù)上位法所享有的權(quán)利。案例三中地方政府《意見》規(guī)定，“自文件發(fā)布之日起，凡未交付使用及新建居民住宅，必須安裝并設計智能燃氣計量表、安全自閉閥等燃氣設施，否則不予竣工驗收”。而國務院《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》并未限定燃氣用戶使用、安裝的燃氣設施類別以及改造的期限，作為市政府規(guī)章的《某市燃氣管理辦法》也僅對用戶燃氣設施的安裝使用提出倡議。因此，《意見》中將倡議性內(nèi)容規(guī)定為公民義務，并限定用戶安裝使用的裝置類別，實質(zhì)上限制了公民的選擇權(quán)，加重了公民義務，系對公民合法權(quán)益的侵犯。
其次，《意見》對于違規(guī)使用燃氣的用戶采取停氣措施時，省略了《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》以及省市的燃氣管理辦法所要求的書面告知和提醒用戶整改的前置程序和不落實整改可能會造成燃氣安全事故的前提條件，《意見》違反上位法所作出的程序規(guī)定，擅自授予管道燃氣企業(yè)直接對用戶采取停氣措施的權(quán)利，雖然對預防燃氣事故有一定作用，但卻超出了行政管理與公民權(quán)益保障之間的比例原則。
在燃氣安全事故頻發(fā)的背景之下，各地方開始紛紛加強對當?shù)厝細獍踩谋O(jiān)管力度，地方性的燃氣管理規(guī)定也相繼出臺。然而，燃氣安全管理固然重要，在加強管理的同時，各地方也應當確保當?shù)亓⒎ǚ仙衔环ǖ囊?guī)定，切忌用力過猛導致限制公民權(quán)利和加重公民義務的情況出現(xiàn)。
地方燃氣管理立法能否經(jīng)受住合法性審查以及備案審查制度的檢驗，值得相關(guān)立法部門關(guān)注。陽光所在天然氣領(lǐng)域立法服務方面具有豐富的實操經(jīng)驗，已順利承辦多個天然氣行業(yè)立法服務項目，包括《浙江省天然氣管道建設保護條例》起草、《廣州市燃氣設施建設監(jiān)督管理辦法》規(guī)范性文件編制、《廣州市加氫站管理暫行辦法》規(guī)范性文件編制、《某市管道燃氣特許經(jīng)營評估管理辦法》規(guī)范性文件編制等，歡迎咨詢交流。
2022年11月，全國人大常委會法制工作委員會探索建立備案審查案例指導制度，適時發(fā)布體現(xiàn)地方立法共性問題、具有指導意義的典型案例?？紤]到近年來地方人大常委會普遍加大備案審查工作力度，提高備案審查工作質(zhì)量，形成了一批體現(xiàn)地方特色，具有較強時效性、針對性的典型案例，對地方立法和備案審查工作具有直接的借鑒意義?，F(xiàn)將其中3件典型案例作為備案審查工作指導案例印發(fā)，供工作中參考。案例3.某市人大常委會審查糾正市政府規(guī)范性文件關(guān)于強制要求燃氣用戶安裝使用指定燃氣設施和燃氣企業(yè)有權(quán)對燃氣用戶采取停氣措施的規(guī)定2022年7月，根據(jù)公民審查建議，某市人大常委會法制工作委員會對市政府制定的《某市人民政府關(guān)于進一步加強全市管道燃氣安全經(jīng)營管理的意見》（以下簡稱《意見》）進行了審查?！兑庖姟分饕嬖趦蓚€方面的問題：（1）強制要求燃氣用戶安裝使用指定燃氣設施是否侵害公民合法權(quán)益。（2）燃氣企業(yè)對私拉亂扯、擅自改動燃氣設施和違規(guī)使用燃氣拒不整改的用戶采取停氣措施是否違反法律法規(guī)的規(guī)定。某市人大常委會法制工作委員會收到審查建議后，為廣泛聽取各方面意見，加強審查工作的針對性和實效性，于2022年8月聯(lián)合城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護工作委員會，就《意見》相關(guān)規(guī)定組織召開備案審查聽證會，市政府辦公室、城市管理局等政府有關(guān)部門和公民代表、律師代表、部分常委會組成人員、受邀市人大代表等參加聽證會。會上，《意見》起草單位介紹了文件的制定情況、主要內(nèi)容、相關(guān)依據(jù)、實際執(zhí)行情況；公民代表說明提出審查建議的理由，闡述文件執(zhí)行過程中涉嫌侵害公民合法權(quán)益的有關(guān)事實；市司法局、律師代表、常委會組成人員和市人大代表就《意見》出臺的必要性、合法性、適當性，以及執(zhí)行中有關(guān)問題發(fā)表意見建議。隨后，法制工作委員會在總結(jié)各方意見基礎上，現(xiàn)場提出審查意見，認為《意見》相關(guān)規(guī)定與上位法不一致，在實際執(zhí)行中易造成誤解，建議制定機關(guān)修改相關(guān)規(guī)定。市政府辦公室當場表示將認真研究修改相關(guān)規(guī)定，及時采取整改措施妥善處理有關(guān)問題。（一）關(guān)于強制要求燃氣用戶安裝使用指定燃氣設施的規(guī)定《意見》規(guī)定，“燃氣用戶要全面推行使用不銹鋼波紋軟管、符合國家規(guī)范標準帶有熄火裝置的燃氣燃燒器具，安裝使用安全自閉閥，安裝智能氣表”，“自文件發(fā)布之日起，凡未交付使用及新建居民住宅，必須安裝并設計智能燃氣計量表、安全自閉閥等燃氣設施，否則不予竣工驗收；既有居民住宅由屬地政府（管委會）組織轄區(qū)內(nèi)管道燃氣企業(yè)制定改造方案，分批、分期、限期（六個月內(nèi)）改造到位”。市人大常委會法制工作委員會審查認為，國務院《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第二十七條規(guī)定，“燃氣用戶應當遵守安全用氣規(guī)則，使用合格的燃氣燃燒器具和氣瓶，及時更換國家明令淘汰或者使用年限已屆滿的燃氣燃燒器具、連接管等。”燃氣用戶只要使用合格的燃氣燃燒器具和氣瓶，及時更換國家明令淘汰或者使用年限已屆滿的燃氣燃燒器具、連接管等就符合法規(guī)規(guī)定。市政府規(guī)章《某市燃氣管理辦法》第二十三條規(guī)定，“提倡居民用戶安裝使用燃氣泄漏安全保護裝置，使用合格的燃氣燃燒器具、氣瓶和不銹鋼波紋軟管。”“提倡”為一種倡導性、鼓勵性表述，賦予燃氣用戶的選擇權(quán)。《意見》關(guān)于“全面推行使用”、“必須安裝”指定燃氣設施，以及“限期改造到位”的規(guī)定，涉嫌與國務院行政法規(guī)和市政府規(guī)章的規(guī)定相抵觸，將提倡的用戶選擇權(quán)改變?yōu)閺娭菩粤x務，侵犯了公民的合法權(quán)益。（二）關(guān)于燃氣企業(yè)有權(quán)對燃氣用戶采取停氣措施的規(guī)定《意見》規(guī)定，“對私拉亂扯、擅自改動燃氣設施和違規(guī)使用燃氣拒不整改的，由管道燃氣企業(yè)采取停氣措施。”市人大常委會法制工作委員會審查認為，國務院《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第四十一條第二款規(guī)定，燃氣管理部門“發(fā)現(xiàn)燃氣安全事故隱患的，應當通知燃氣經(jīng)營者、燃氣用戶及時采取措施消除隱患；不及時消除隱患可能嚴重威脅公共安全的，燃氣管理部門以及其他有關(guān)部門和單位應當依法采取措施，及時組織消除隱患，有關(guān)單位和個人應當予以配合。”《某省城鎮(zhèn)燃氣管理辦法》第十七條規(guī)定，“管道燃氣經(jīng)營企業(yè)應當將檢查結(jié)果書面告知燃氣用戶，對燃氣用戶不遵守安全用氣規(guī)定出現(xiàn)安全隱患的，應當提醒燃氣用戶整改，燃氣用戶應當及時進行整改；燃氣用戶不按規(guī)定落實整改可能造成安全事故的,燃氣經(jīng)營企業(yè)可以停止供氣,并在隱患消除后24小時內(nèi)恢復供氣。”市政府規(guī)章《某市燃氣管理辦法》第十五條規(guī)定，“檢查結(jié)果應當書面告知燃氣居民用戶，對不遵守安全用氣規(guī)定出現(xiàn)安全隱患的，應當提醒其及時進行整改；不按規(guī)定落實整改可能造成安全事故的，燃氣經(jīng)營企業(yè)可以停止供氣，并在隱患消除后24小時內(nèi)恢復供氣。”據(jù)此，對用戶不遵守安全用氣規(guī)定出現(xiàn)安全隱患的，應當提醒燃氣用戶整改；用戶不按規(guī)定落實整改可能造成安全事故的，燃氣經(jīng)營企業(yè)才可以停止供氣，并在隱患消除后及時恢復供氣。根據(jù)民法典的有關(guān)精神和供用氣合同相關(guān)規(guī)定，確保燃氣連續(xù)供應既是燃氣經(jīng)營企業(yè)的義務，也是燃氣用戶的權(quán)利，應當慎重采取停止供氣的措施。《意見》關(guān)于采取停氣措施的規(guī)定省略了“書面告知，提醒整改”等前置程序，以及“不按規(guī)定落實整改可能造成安全事故的”前提情節(jié)，直接授權(quán)“管道燃氣企業(yè)采取停氣措施”，與行政法規(guī)、省地方性法規(guī)和市政府規(guī)章的規(guī)定不一致。同時，該規(guī)定與關(guān)于全面推行不銹鋼波紋軟管、智能氣表等改造工程的規(guī)定是在《意見》同一條款中規(guī)定的，容易造成不改造就停止供氣的誤解。
聽證會后，市政府迅速組織有關(guān)部門召開專題會議研究相關(guān)問題，2022年10月，市政府對《意見》相關(guān)規(guī)定作出修改，并要求燃氣公司正確解讀和適用文件，不得強制要求改造，不得指定企業(yè)改造，依法慎用停氣措施。此外，對群眾反映的燃氣改造費用較高的問題，采用由電信公司出資改造等方式減輕燃氣用戶負擔，個別老舊小區(qū)改造由政府補貼，免費改造提升。
