如何處理政府與市場在油氣資源配置方面的關(guān)系

綜觀世界主要國家，石油天然氣體制可以分為政府主導(dǎo)和市場主導(dǎo)兩種典型模式。采用政府主導(dǎo)模式的國家有兩個基本特點(diǎn)：是發(fā)展中國家或轉(zhuǎn)型國家中的油氣生產(chǎn)和出口國；石油收入是政府收入的最重要來源。實(shí)現(xiàn)石油收入最大化，是這一模式的核心政策目標(biāo)。政府往往通過其控股的國家石油公司壟斷油氣產(chǎn)業(yè)（特別是上游開采）生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和對外合作權(quán)。采用市場主導(dǎo)模式的主要是發(fā)達(dá)國家。這些國家在能源政策上最關(guān)心的問題是油氣生產(chǎn)經(jīng)營效率與進(jìn)口安全，無論國內(nèi)油氣勘探、生產(chǎn)、消費(fèi)還是進(jìn)口環(huán)節(jié)，市場機(jī)制都起決定性作用，政府作用主要體現(xiàn)在與能源安全直接相關(guān)的事務(wù)上。

可見，石油進(jìn)口大國傾向于選擇市場主導(dǎo)模式，石油出口大國傾向于選擇政府主導(dǎo)模式。我國是僅次于美國的全球第二大石油消費(fèi)國和進(jìn)口國。主要石油進(jìn)口大國的經(jīng)驗(yàn)表明，降低石油進(jìn)口安全擔(dān)憂的最好方式是通過競爭提高石油勘探、生產(chǎn)、銷售、消費(fèi)和進(jìn)口各個環(huán)節(jié)的效率，激勵創(chuàng)新，從而減少對進(jìn)口的依賴，而不是加強(qiáng)控制。因此，正確處理政府與市場在油氣資源配置方面的關(guān)系，應(yīng)從我國作為世界石油天然氣進(jìn)口大國這一基點(diǎn)出發(fā)，一方面讓市場真正發(fā)揮決定性作用，另一方面使政府在能源安全等事務(wù)上更好發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)能源效率目標(biāo)與能源安全目標(biāo)各得其所。

如何處理政府與國家石油公司的關(guān)系

政府與國家石油公司的關(guān)系涉及國家油氣資源利益最大化及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制問題。上世紀(jì)70年代以來，發(fā)展中國家或轉(zhuǎn)型國家中的絕大多數(shù)油氣生產(chǎn)國成立了國家石油公司，由此引出政府與國家石油公司在兩個層面上的關(guān)系：一是企業(yè)治理層面的政企關(guān)系，二是收入分配層面的政企關(guān)系。

企業(yè)治理層面的政企關(guān)系因國家石油公司定位不同而有所不同。一類國家石油公司定位為實(shí)現(xiàn)政府的政策目標(biāo)，包括實(shí)現(xiàn)國家石油收入最大化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)富分配、就業(yè)等目標(biāo)。政府通常采取控制董事會并通過相關(guān)法規(guī)政策來確保國家石油公司實(shí)現(xiàn)這些政策目標(biāo)。比如，實(shí)行國內(nèi)成品油低價政策以補(bǔ)貼下游消費(fèi)者（委內(nèi)瑞拉、伊朗、沙特等）。另一類以挪威為代表的國家石油公司則定位為實(shí)現(xiàn)商業(yè)目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)包括國家股東在內(nèi)的所有股東利益最大化，公司除了重大決策需要政府或國會批準(zhǔn)，日常經(jīng)營不受政府干預(yù)。

收入分配層面的政企關(guān)系主要受石油財(cái)稅制度影響，但無論采用哪一種石油財(cái)稅制度，也無論國家石油公司定位如何，國家獲得石油資源收入的絕大部分是共同選擇。比如，幾乎所有油氣資源豐富的阿拉伯國家，石油利潤的70%以上進(jìn)入國家預(yù)算；作為市場化運(yùn)營成功標(biāo)桿的挪威國家石油公司，除了向國家繳納特許權(quán)使用費(fèi)，石油生產(chǎn)的收入所得稅率為78%。

我國政府與國家石油公司的關(guān)系主要存在兩個問題：一是國家石油公司的定位與實(shí)現(xiàn)機(jī)制不匹配。理論上國家石油公司定位于實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)特別是石油安全目標(biāo)，但現(xiàn)實(shí)中的企業(yè)行為卻是市場化的，而國家石油公司不同定位的實(shí)現(xiàn)機(jī)制是截然不同的。二是我國作為全球第四大石油生產(chǎn)國，國家石油公司定位和石油財(cái)稅制度安排都沒有體現(xiàn)“國家石油公司是實(shí)現(xiàn)國家石油資源收入最大化工具”的特點(diǎn)。所以，無論從企業(yè)治理層面還是從分配層面，我國國家石油公司與政府的關(guān)系都需要理順。

如何處理石油資源收入與國民福利的關(guān)系

國家石油資源收入本質(zhì)上應(yīng)歸屬國民，或用于改善國民福利。一般來說，國家主要通過特許權(quán)使用費(fèi)、石油特別所得稅、暴利稅等方式獲得石油資源收入。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，石油天然氣等礦產(chǎn)資源收入因具有如下特點(diǎn)而必須加強(qiáng)管理：資源的不可再生性決定的收入暫時性；價格和產(chǎn)量波動導(dǎo)致的收入波動性；石油天然氣資源產(chǎn)業(yè)一家獨(dú)大導(dǎo)致的抑制當(dāng)?shù)仄渌a(chǎn)業(yè)發(fā)展的效應(yīng)。同時，為了促進(jìn)國民代際公平，應(yīng)把暫時性資源收入以主權(quán)投資基金的方式“儲蓄”起來。

在國家石油資源收入與國民福利方面，我國還缺乏實(shí)現(xiàn)國家油氣資源利益最大化的配套政策和制度。而且，目前對于油氣收入管理既沒有考慮這類收入的暫時性、波動性特點(diǎn)和代際公平問題，也沒有全體國民分享的機(jī)制安排。因此，這一關(guān)系需要梳理，相關(guān)政策和制度也需要進(jìn)行調(diào)整或重建。