張衛(wèi)華

在2014年11月舉行的北京APEC會議上，中國與美國就應(yīng)對氣候變化發(fā)表了聯(lián)合聲明。中方首次正式提出，2030年之前中國溫室氣體排放有望達(dá)到峰值，清潔能源占比將達(dá)到20%。在更早于6月舉行的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上，國家主席習(xí)近平提出了推動能源領(lǐng)域消費、供給、技術(shù)和體制等“四大革命”，全方位加強(qiáng)國際合作的戰(zhàn)略構(gòu)想。

無論是面向國際的減排承諾，還是著眼于能源安全的國內(nèi)政策，抑或是上自國家領(lǐng)導(dǎo)、下至普通百姓都日趨關(guān)切的空氣質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量問題，均要求我們在能源領(lǐng)域推動一場綠色革命。而天然氣作為一種綠色、高效的清潔能源，無疑會在我國未來能源結(jié)構(gòu)中扮演重要角色。

如何通過行業(yè)全方位改革來促進(jìn)天然氣利用，是一個廣受關(guān)注的課題。其中價格改革是最敏感、最牽一發(fā)而動全身的環(huán)節(jié)。尤其是居民天然氣價格改革，因涉及千家萬戶，向來是價格改革的難點所在。但居民用氣價格又是天然氣價格改革必須邁過的一道坎。

國家今年圍繞居民天然氣價格等出臺的有關(guān)規(guī)定，及各地推進(jìn)的相應(yīng)改革，為我們提供了一個個極好樣本，讓我們?nèi)ニ伎继烊粴鈨r格改革過程中必須面對的幾個問題。

陷于地方自由裁量的

聯(lián)動機(jī)制

我國居民使用的天然氣，其價格主要由兩部分組成：一部分為城市門站價，即天然氣上游企業(yè)經(jīng)過開采、凈化處理、長距離管輸之后，送抵各用氣城市門站(交付點)的價格，實際上包含了天然氣井口價、凈化成本和長距離管輸價；一部分為城市燃?xì)廨斉浞?wù)費，即城市燃?xì)馄髽I(yè)將天然氣配送至每家每戶以及提供其他基本供氣服務(wù)所發(fā)生的費用。

盡管國家正在以市場化為導(dǎo)向，推進(jìn)天然氣價格改革，但目前對天然氣的定價，仍沿襲原有的分段管理、成本加成的模式，即上游城市門站價由國家發(fā)改委制定，下游終端銷售價格由地方政府價格主管部門制定，實行屬地化管理；制定價格的依據(jù)基本上是企業(yè)成本。國家發(fā)改委通常在考慮管輸距離長短的基礎(chǔ)上，以省一級為單位，確定各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）天然氣門站價格，地方無權(quán)置喙。由此衍生出，部分省份設(shè)立省級天然氣管網(wǎng)公司，負(fù)責(zé)省內(nèi)各用氣城市間的天然氣輸送，因而會在省級門站價格的基礎(chǔ)上，額外發(fā)生一部分省內(nèi)管輸費。這部分費用，通常由省級物價部門核定，故而有城市燃?xì)馄髽I(yè)對省級管網(wǎng)收費標(biāo)準(zhǔn)提出異議，認(rèn)為有層層加價的嫌疑。但對北京、上海等直轄市來說，轄區(qū)內(nèi)不再需要跨城市輸送，因此并不存在單獨核算的省內(nèi)管輸費。

不管怎樣，對于各城市燃?xì)馄髽I(yè)來說，國家發(fā)改委確定的省級門站價格外加這部分省內(nèi)管輸費，即為其采購成本、氣源價格，通常占到城市燃?xì)馄髽I(yè)成本的70%以上。鑒于目前我國天然氣整體處于賣方市場的格局，各城市燃?xì)馄髽I(yè)多只能被動接受這一價格。

而城市燃?xì)廨斉浞?wù)費，盡管可以通過簡單測算得到，即居民天然氣銷售價格減去城市門站價（多氣源城市門站價格由各氣源量、價加權(quán)平均得來），但地方價格主管部門在制定居民天然氣銷售價格的時候，通常并不會針對城市天然氣輸配服務(wù)費單獨定價，而只是確定一個最終銷售價格。由于居民用氣位于管網(wǎng)的毛細(xì)血管的末梢，單戶用量低，配氣成本和服務(wù)成本均較高，銷售價格通常無法覆蓋全部成本。

現(xiàn)行天然氣價格分段管理的現(xiàn)實，給居民天然氣價格改革帶來諸多挑戰(zhàn)。國家發(fā)改委按照國家天然氣價格改革的整體部署，推進(jìn)天然氣上游價格市場化改革，調(diào)整頻率加快；部分使用進(jìn)口液化天然氣（LNG）的城市，由于亞太區(qū)域LNG價格基本上隨著JCC油價（日本進(jìn)口原油清關(guān)價）動態(tài)調(diào)整，氣源價格變動的頻率比陸上管道氣價格變動頻率更高。多數(shù)城市已建立居民天然氣銷售價格與上游氣源價格動態(tài)調(diào)整的聯(lián)動機(jī)制，即上游門站價格漲則跟漲，跌則跟跌。也就是說，目前各地建立的居民天然氣價格聯(lián)動機(jī)制，所依據(jù)的并非城市燃?xì)馄髽I(yè)的輸配服務(wù)費，而純粹是國家制定的氣源價格變動因素。

然而，居民天然氣價格聯(lián)動機(jī)制的執(zhí)行，卻受制于種種因素。國家或地方層面的任何風(fēng)吹草動，如遭遇重大活動，恰逢物價指數(shù)、其他公共產(chǎn)品價格調(diào)整等，都可能成為擱置調(diào)價的理由。現(xiàn)實情況是，聯(lián)動機(jī)制盡管明確了價格調(diào)整的條件，但是否啟動、何時啟動，完全由地方政府定奪。

而國家對公共產(chǎn)品價格的調(diào)整，程序繁瑣、耗時漫長，通常需將近一年的時間周期方可完成所有流程。

短期內(nèi)，國家天然氣價格“市場凈回值法”改革將很難全面到位，但對于城市燃?xì)馄髽I(yè)來說，居民天然氣價格缺口形成的壓力卻時刻存在?？紤]到居民用氣的特殊性，暫時可能無法真正做到隨行就市，但業(yè)已建立的機(jī)制，應(yīng)得到尊重并有效執(zhí)行。同時應(yīng)該盡可能簡化調(diào)價流程，尤其是針對純粹由上游漲價導(dǎo)致的成本上漲，更應(yīng)及時疏導(dǎo)。

有待實踐檢驗的

階梯價格機(jī)制

根據(jù)國家發(fā)改委2014年3月下發(fā)的《關(guān)于建立健全居民生活用氣階梯價格制度的指導(dǎo)意見》，2015年底前所有已通氣城市均應(yīng)建立居民生活用氣階梯價格制度。此前，鄭州、長沙、深圳等地已實行階梯氣價。但這些城市在制定階梯氣價過程中，均將第一檔年用氣量設(shè)置在較高水平，如鄭州明確每月不超過50立方米，折合年用氣量600立方米；深圳則規(guī)定每戶月用氣量淡季不超35立方米、旺季不超45立方米。實際上，無論是鄭州還是深圳的第一檔氣量，均遠(yuǎn)超當(dāng)?shù)亟^大多數(shù)居民家庭的年用氣量。

實行居民階梯氣價似乎有充分的理由，但由于氣量及分檔氣價之間的關(guān)系等并未嚴(yán)格考慮居民用氣實際和用氣的價格彈性，甚至某種程度上刻意放大了第一檔氣量，因而，實踐中的階梯氣價與其抑制不合理用氣需求、促進(jìn)節(jié)約用氣的初衷相去甚遠(yuǎn)；決策者更沒有看到各地推進(jìn)階梯氣價以后，居民用氣行為的變化。

居民用氣有其自身特點。有別于居民用電，居民用氣主要用于炊事和沐浴，消費彈性很小；另有一部分生活條件較好的用戶將其用于采暖。無論是在有集中采暖的北方，還是無集中采暖的南方地區(qū)，獨立用氣采暖用戶數(shù)均未達(dá)到5%。盡管隨著居民生活水平的提高，用氣采暖用戶總數(shù)會有所上升，但在總用戶中的占比屬于極少數(shù)的整體格局不會變化。

這就提出了一系列問題：是否需要抑制居民最基本的用氣需求？是否需要為了抑制采暖用戶的用氣需求，而實行居民階梯氣價？并且，與居民電表、水表基本位于戶外不同，目前國內(nèi)大多數(shù)城市的燃?xì)獗砭?，按照消防安全要求，多安裝在戶內(nèi)，抄表難度較大，而實行階梯氣價必須基于準(zhǔn)確的抄表讀數(shù)，為了抄準(zhǔn)表，城市燃?xì)馄髽I(yè)可能需要加大投入。

綜合分析來看，實行居民階梯氣價，會否出現(xiàn)進(jìn)一步增加單戶管理成本，但節(jié)約用氣效果卻甚微的局面？按照國家發(fā)改委上述指導(dǎo)意見精神，不搞一刀切，根據(jù)各地用氣實際，針對采暖用戶制定采暖用氣價格，是不是更節(jié)約社會資源、更合理？

公信力流失的聽證制度

居民用氣價格聽證制度，是國家在制定和調(diào)整公用事業(yè)價格時由政府價格主管部門主持，請社會有關(guān)方面對其必要性、可行性進(jìn)行論證的程序性制度。1997年《價格法》和2002年《政府價格決策聽證辦法》的頒布，標(biāo)志著我國價格聽證制度的全面建立。（編按：《政府價格決策聽證辦法》已于2008年12月1日起廢止，同日開始執(zhí)行《政府制定價格聽證辦法》。）

但近年來，聽證會已被貼上漲價會、走過場的標(biāo)簽，與聽證會有關(guān)的各方，無論是政府、企業(yè)，還是消費者，都頗感無奈。

對消費者來說，最大的訴求當(dāng)然是不漲價或者少漲價，但聽證會的性質(zhì)已經(jīng)決定了它必然是漲價會，因為倘若是降價，這種明顯于消費者有利的事情，政府直接決策即可。其次，盡管聽證會參加人的遴選嚴(yán)格遵循了用戶自行報名、資格審核、隨機(jī)抽選等程序，但受其對聽證事項的關(guān)注度和專業(yè)背景的制約，他們實際上可能既缺乏專業(yè)能力，也不擁有必需的信息。

對政府來說，聽證會是政府為價格決策工作咨詢各方意見，不是決策本身，不是說聽證會開了，調(diào)價就定了。但實際上公眾有誤解，覺得經(jīng)過聽證了決策就定了。這種認(rèn)知上的偏差，也讓聽證會擔(dān)負(fù)了過多的責(zé)任。

企業(yè)則是所有炮火集中的對象，往往在成本、效率、職工收入等方面飽受質(zhì)疑，即便有政府部門提供的成本監(jiān)審報告也絲毫不能化解消費者的質(zhì)疑—而之所以調(diào)價，實際情況可能確是因上游氣源漲價，而非企業(yè)管理成本增加。

多種因素糾纏在一起，使得聽證會在很大程度上成為一個花費時間精力很多、實際效果甚微的工作，這進(jìn)而削弱了聽證會的公信力。

政府必須對聽證制度進(jìn)行優(yōu)化，找到一條更加符合國情和行業(yè)性質(zhì)的模式。如進(jìn)一步優(yōu)化參加聽證的政府機(jī)構(gòu)與其他類型聽證參加人之間的比例關(guān)系，適當(dāng)增加具備專業(yè)背景的參加人和民意團(tuán)體（如消費者團(tuán)體）的比例，通過制度設(shè)計來提高參加人的履職能力。

公共服務(wù)行業(yè)的政府責(zé)任

回顧我國城市燃?xì)庑袠I(yè)改革的歷史，不難發(fā)現(xiàn)其經(jīng)歷了政府大包大攬、參照競爭性行業(yè)經(jīng)驗全面推向市場和重新再認(rèn)識這樣三個階段。政府大包大攬時期，城市燃?xì)馄髽I(yè)往往隸屬于政府公用事業(yè)局或類似機(jī)構(gòu)，投資由財政撥款，虧損由財政補(bǔ)貼，城市燃?xì)飧嗍浅鞘芯用裣碛械囊环N公共福利（盡管這種公共福利僅惠及部分人群），價格成本倒掛，管理效率也相對較低，行業(yè)虧損嚴(yán)重。

有鑒于此，2000年前后，在全國公用事業(yè)改革大潮中，各地政府基本是抱著“甩包袱、撈一筆”的心態(tài)，借助我國城市燃?xì)饪焖偬烊粴饣牧己妙A(yù)期，參照競爭性行業(yè)，以相對較高的溢價，通過轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)、授予特許經(jīng)營權(quán)的方式推進(jìn)燃?xì)庑袠I(yè)改革的。目前我國燃?xì)庑袠I(yè)形成了由中國燃?xì)?、昆侖燃?xì)獾葞准铱鐓^(qū)域經(jīng)營的全國性燃?xì)馄髽I(yè)，和北京燃?xì)?、上海燃?xì)?、深圳燃?xì)獾壬贁?shù)幾家主要聚焦本地市場的大型城市燃?xì)馄髽I(yè)主導(dǎo)市場的行業(yè)格局。這些企業(yè)，或為港資或為民資，即便是國資背景，除上海燃?xì)庵猓言诟劢凰蛏献C所上市。

與傳統(tǒng)的水、電、煤氣三大公用事業(yè)比較后不難發(fā)現(xiàn)，城市燃?xì)庑袠I(yè)是市場化、混合所有制改革走得最遠(yuǎn)的行業(yè)。行業(yè)改革的深入推進(jìn)，使燃?xì)庑袠I(yè)投資主體已由原來的政府變?yōu)槠髽I(yè)。當(dāng)然，地方政府并非全然脫身，有些地方政府會在一些專項工作如舊管網(wǎng)改造、天然氣置換等方面給予企業(yè)一定補(bǔ)貼，但政府對行業(yè)的管理，更多體現(xiàn)在特許經(jīng)營權(quán)的授予和價格管制方面。

不過，燃?xì)庑袠I(yè)公共服務(wù)類企業(yè)的性質(zhì)，以及我國居民燃?xì)鈨r格尚未完全理順的現(xiàn)實，每每讓政府和燃?xì)庑袠I(yè)因為居民用氣價格調(diào)整而站在輿論的風(fēng)口浪尖。其內(nèi)在原因，并不單純是價格爭議，而很大程度上是因為政府在燃?xì)膺@個公共服務(wù)類行業(yè)上的責(zé)任缺失。

新一輪國資國企改革明確了燃?xì)庑袠I(yè)公共服務(wù)類的基本定位，但上一輪改革形成的行業(yè)基本格局讓這一輪改革有一定的路徑依賴。目前國內(nèi)主要的燃?xì)馄髽I(yè)均已經(jīng)在資本市場上市，其對資本回報率的要求是不容置疑也是無可厚非的。但城市燃?xì)獾墓卜?wù)類定位，又要求企業(yè)將社會責(zé)任放在首位。公共服務(wù)類行業(yè)的政府責(zé)任和企業(yè)對利潤的追逐如何平衡，需找到一條符合國情的路徑。

PPP模式是否適合城市燃?xì)?/p>

近年來，公共服務(wù)領(lǐng)域最為熱門的話題莫過于PPP模式。所謂PPP（Public-Private-Partnership），是指政府與私營機(jī)構(gòu)之間的伙伴關(guān)系。從狹義角度來理解，PPP泛指公共部門與私營機(jī)構(gòu)通過特許經(jīng)營合同，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而達(dá)成的各種合作關(guān)系。它有助于充分發(fā)揮政府與私營部門各自的優(yōu)勢，比如政府在調(diào)動公共資源、行政資源方面更有優(yōu)勢，在項目建設(shè)過程中的土地征收、拆遷，舊管網(wǎng)改造過程中的多部門協(xié)調(diào)等方面，擁有企業(yè)所不具備的優(yōu)勢；而私營部門在提高運行效率、降低成本方面更有優(yōu)勢。

我國城市燃?xì)庑袠I(yè)現(xiàn)有的所有制和經(jīng)營管理格局，意味著地方政府與城市燃?xì)馄髽I(yè)之間，既是一種伙伴關(guān)系又彼此博弈，因而并非典型意義上的PPP模式，應(yīng)該結(jié)合當(dāng)前我國城市燃?xì)庑袠I(yè)的基本格局，通過制度設(shè)計，在政府、企業(yè)和市場之間，找到合理的平衡。

首先是政府要強(qiáng)化成本規(guī)制。按照國際上通行的做法，可以開展準(zhǔn)入競爭，也可以實行過程競爭。但我國城市燃?xì)庑袠I(yè)改革目前已棋至中盤，省會、地市一級的燃?xì)馄髽I(yè)，甚至大量的縣級市燃?xì)馄髽I(yè)，基本已經(jīng)被幾大跨區(qū)域經(jīng)營的燃?xì)馄髽I(yè)收入囊中，資產(chǎn)和特許經(jīng)營權(quán)均已名花有主，再重新“翻燒餅”開展準(zhǔn)入競爭，已不現(xiàn)實。為今之計，只能實行過程競爭，即通過對行業(yè)企業(yè)間成本和服務(wù)水平的科學(xué)比較，掌握城市燃?xì)馄髽I(yè)的合理成本，以此為基礎(chǔ)，界定城市燃?xì)庑袠I(yè)各項運營的成本范圍，科學(xué)建立城市燃?xì)馄髽I(yè)的成本規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此對企業(yè)超出標(biāo)準(zhǔn)的部分，在調(diào)價過程中予以核減。通俗來講，成本規(guī)制就是政府考核燃?xì)馄髽I(yè)成本的一把尺子，哪些成本可納入價格，哪些不可納入價格，均以此為標(biāo)準(zhǔn)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，政府在設(shè)置成本規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)時，需要注意三方面的問題。一是要設(shè)置合理的成本邊界。既要對企業(yè)成本進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，不允許企業(yè)隨意做大成本，又要充分考慮歷史和行業(yè)實際，不能不分行業(yè)、不分地區(qū)，搞一刀切。二是要有一定的前瞻性。要充分考慮行業(yè)特點、技術(shù)和研發(fā)投入以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。三是對企業(yè)要有激勵機(jī)制。以歐盟為例，其城市燃?xì)馀錃鈨r格采用“成本加成法”，主要由投資成本、運營成本和合理利潤構(gòu)成，其中運營成本就考慮到通貨膨脹和企業(yè)運行效率。只要企業(yè)達(dá)到政府成本規(guī)制設(shè)定的指標(biāo)，企業(yè)提升管理效率、降本增效獲得的收益就歸企業(yè)，而不會抬高下一輪成本核定的下線。

其次是企業(yè)成本信息公開。沒有成本信息公開的成本規(guī)制，只是無本之木。目前，國家尚未就城市燃?xì)馄髽I(yè)成本公開制定明確規(guī)定。成本信息公開的目的，既希望引起關(guān)注與討論，同時也是立此存照：企業(yè)未來的經(jīng)營管理，底線已經(jīng)確立。未來，居民燃?xì)庹{(diào)價，企業(yè)成本信息必須公開透明，真實可信，而且公開要常態(tài)化、制度化。

其三是實現(xiàn)順價銷售。實現(xiàn)順價銷售，是城市燃?xì)馄髽I(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。要讓居民用氣價格回歸其本源—價格就是作為市場信號而存在，不應(yīng)讓居民用氣價格承擔(dān)太多諸如補(bǔ)貼低收入群體等政策性的目標(biāo)；實現(xiàn)政策性目標(biāo)應(yīng)選擇其他效率更高的方式，比如將要求企業(yè)在價格上讓渡，改為由政府對居民采取無差別直補(bǔ)。具體方法可以研究，關(guān)鍵是讓價格回歸其作為市場信號的基本作用。

政府強(qiáng)化監(jiān)管，企業(yè)成本公開，理順價格機(jī)制，是三個互為條件、互相制約的整體，既有助于強(qiáng)化政府監(jiān)管，嚴(yán)控企業(yè)運行成本，也有助于激發(fā)企業(yè)活力，促進(jìn)公共服務(wù)水平和企業(yè)運行效率的提升，較為符合當(dāng)前我國的國情。